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平顶山市市场监督管理局:勇做行政执法的探索者
2020/6/30 13:09:00 来源:河南经济报 文字: | |

6月23日,《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》正式发布,2020年7月1日起施行。就在此规定发布之日,平顶山市市场监督管理局长孙国权,因一起涉及食品案件,按照本新规第四条 "对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益,社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件,人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉,"要求,到郑州市高新技术产业开发区法院一审应诉,成为河南省市场监督管理系统履行该新规第一人。

  "我作为一名法治战线上的老兵,出庭应诉还是第一次,通过法庭多角度控辩审视,感觉就像有面镜子,有把尺子,在不断衡量你平时工作做的是否过硬,工作中如有短板和不足,你会非常清楚,那种现场的直观冲击,在不断激励我们把执法水平和标准拉高,让我清醒的意识到,工作标准绝不能只'过得去',而必须做到'过得硬',法庭现场参与控辩,与庭外听说或者视频参与是完全不一样。此次出庭,我接受了一堂深刻的法治教育课,受益颇深!" 平顶山市市场监督管理局长孙国权从法庭下来时激动地说。

  局长法庭应诉,只是该局主动践行和落实上级规定与精神的一个缩影。近年来,平顶山市市场监督管理局在执法管理中一直敏于创新,勇为人先。他们以法治为引领,把"法治工作全局化,全局工作法治化",把曾经僵硬的执法行为转化为服务型行政执法,春风化雨,滋润着鹰城营商环境。

  新规打破"告官不见官"藩篱

  让老百姓与政府平起平坐

  在此新规即将实施之际,清华大学法学院教授何海波对"为什么要行政机关负责人出庭?"发文进行了细致解读。

  他文中说:"很少有一个场景,能够这般体现公民和行政机关在法律上的平等地位,让老百姓感觉自己与政府平起平坐,充满仪式感的庭审安排昭示着司法的权威,官员出庭寓示的是对法院的尊重和对法律的尊崇。领导坐在法庭的被告席上听审,是难得的学法机会。在法庭这个特定时空中,他很可能听到平时听不到的一些法律概念和原则,如"超越职权""正当程序""举证责任"。工作中存在的问题容易发现,需要改进的地方也更加有数。参加一次庭审,胜过他们听十次法制讲座, 老百姓和政府对簿公堂、共同接受法院裁判,构成了一幅我们竭力营造的现代法治的图景。更多、更高级别行政官员出庭应诉,不但有助于推动中国法治的进步,它本身就是法治成长的标志"。

  据悉,本规定通过明确行政机关负责人出庭应诉程序,健全通过行政诉讼活动发现问题、发现短板的良性机制,对出庭负责人的范围、应当出庭的案件类型、法律手续、不出庭的正当事由及后果等方面做出了进一步的细化规定,对于推动依法行政,推进法治政府建设、保障人民权益都具有重要的里程碑意义。

  行政机关负责人出庭应诉,迎来了制度化、规范化、常态化发展的新阶段,行政案件进入诉讼程序的审理中,在法院司法审查和原告质疑挑战的压力下,出庭应诉的行政首长将重新审视和检查行政决策的整个过程,实现首长负责制与行政环节岗位责任制和行政绩效管理制的统一,提高行政机关决策水平和法治水平。

  行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见,对所依据的规范性文件进行解释说明等。

  以上要求,都促使行政机关负责人和相应的工作人员在出庭之前做好相关应诉准备工作,督促行政机关负责人"出庭发声",从而倒逼、督促行政机关负责人在行政诉讼中积极与行政相对人沟通协调,促使行政争议的有效解决和矛盾纠纷的切实化解。行政机关负责人出庭制度,"以出庭为常态,不出庭为例外"的司法立场,破除司法实践中"告官不见官"的最后一道藩篱,同时对于发挥人民法院职能作用,有效参与诉源治理,提升政府的依法行政水平和社会治理能力都具有重要意义。  

  政务执法管理创新

  平顶山市场监督管理局一直在探索前行

  平顶山市市场监督管理局是目前全省法制战线上"法治工作全局化,全局工作法治化"、"推行行政指导"两种市场监督管理执法理念体系的发源地。其中的"行政约谈"、"行政提醒"、"行政告诫"、"说理式执法"等措施成功地将行政监督管理关口前移,由"治已病"向"治未病"转变,让市场主体明知非法事项而不敢故犯,有效推动了企业良性循环发展,科学优化了鹰城的营商环境,更为河南省政务执法建设和创新发展提供了成功的实践根基。

  "河南省政府法制办评定的'服务型行政执法先进单位'和河南省政府评定的"依法行政建设示范单位"这两项荣誉是我今生最为珍重的,从2004年我们在卫东工商分局提出的法制带动战略,到近年来我局形成法治工作全局化、全局工作法治化的执法思路,在执法管理方面摸索创新的道路上,我们付出了非常艰辛的努力,所总结形成的典型创新案例被全省工商系统学习推广,并作为基础性文件被印发融合贯穿到全省的工商行政管理应用系统中,这是何等令人欣慰!" 平顶山市市场监督管理局长孙国权颇有感慨地说。

  【"服务型执法"的典型案例故事】据孙国权介绍,"推行行政指导"的具体化始于2016年上半年,平顶山市政府金融办组织的一次培训交流活动。他时任平顶山市工商管理局副局长,分管法制口。

  有一天,平顶山市政府金融办的领导通知他,说:"银行准备告你们!因为一家银行,你们几个属地分局都来查,市局经济检查支队、专业分局也去查,这对平顶山市金融环境评价可是影响不好。"

  是啊!由于银行网点遍布全市,这么多单位同时插手管理,让企业对工商管理事务感觉繁杂,摸不着北!

  针对这种情况,他们着手对金融、保险、证券行业进行大走访调查,到基层去听听们的声音,走访中,共收集上来几十条儿意见,有关于企业注册的、日常监管的,也有执法投诉的,为了集中回复处理这些问题,他们召集市局各相关部门一起"开药方"。最终,他们决定请平顶山市金融办出面召开行政指导会,邀请平顶山市14家金融企业和7家证券公司到场。他当时脱稿主讲了工商局职能、企业要和工商局打哪些交道、近几年工商系统查办过的金融、证券行业违法案件都涉及到哪些违法行为,并现场与这些公司主管领导互动,征求他的意见,现场办公处理问题。

  当时中原银行举手提出,他们准备在平顶山市开办4家分理处,能否开通绿色通道,他们就现场指定了专人负责对接。最终,通过全局统一意见,涉及金融、证券、保险行业的管理只能由平顶山市工商专业分局进行日常监管,经查支队和专业分局可以查办以上案件,其它分局无权进行检查处罚。

  随后他们又组织了全市41家保险公司,将以上经验形成课件,现场为他们演示,并互动,达成共识。这种结果让金融、保险证券行业满意,也得到了该市金融办称赞。

  该案例被河南省政府法制办作为全省服务型执法典型案例向全省进行推广。

  由此,他们就开始了服务型执法的探索,他们首先要让企业摒弃原来的工商局就是"大老虎、大灰狼"的偏颇认知,要让企业知道,工商管理不是一出去就罚款,而是将监督关口前移,转变为服务型执法,只要发现企业有违法行为的,及时通报,责令改正,对拒不改正的再依法进行行政处罚。

  在这条路上,他们扭转了本局的执法理念,逐步建立和完善了"服务发展助导制、执法办案疏导制、巡查监管劝导制和依法维权引导制"四项机制,明确了推行行政指导的基本范围和主要内容。

  【狠抓探索建立行政指导工作机制 】在服务发展方面推行助导制,围绕"信息公开、事务提醒、培育品牌、科学发展"主题,在工商部门外网公开工商部门掌握的注册登记信息资料,引导行政相对人作出正确决策和选择;对行政相对人即将到期的登记事项、许可证照等,通过书面、电话、短信等方式予以提醒。如卫东工商分局曾经设计制作了《行政指导告知书》,将企业注册后容易违反的营业执照悬挂、年检、变更等事项列到告知书中,在企业领取营业执照时一起交给企业,有效地减少了企业因疏忽所犯错误。

  在执法办案方面他们推行疏导制,围绕"教育为主、疏堵结合、重在纠正、遏制违法"主题,在查处各种违法行为过程中,注意贯彻处罚与教育相结合的原则,运用教育手段,让行政管理相对人知晓法律规定、认清利害关系,自觉自愿纠正违法行为;对市场主体违反市场秩序但法无明确规定、或轻微违法但无相应罚则的行为,予以行政告诫。

  在依法维权方面推行引导制,围绕"强化意识、提升能力、依法维权、自我完善"主题,引导消费者和经营者树立法律意识和维权意识,做到知法、守法、用法,提高维权能力;指导消费者与经营者通过协商、申诉、举报、诉讼等途径正确开展维权活动,以法律武器切实维护自身合法权益;引导企业健全和完善各项经营机制,提升市场竞争力,实现企业持续发展壮大。

  在此过程中,他们还逐步建立健全了责任机制、运行机制、保障机制等三项制度,明确了深化行政指导工作的发展方向,实现了行政指导日常化、业务化、长效化和规范化。

  他们把推行行政指导工作纳入各级目标管理,与其他业务工作同部署、同考核。为使行政指导工作有章可循,促进行政指导的有序运行,保证其不致偏离法治轨道,2013年,平顶山市工商局根据现有法律法规及相关政策精神,制定出台了《平顶山市工商局关于进一步推进行政指导工作的意见》,对实施行政指导的原则、方法、步骤、要求、监督等进行初步规范。同时制定了《推进服务型执法建设实施方案》、《关于正确适用行政处罚自由裁量权的意见》等一系列规范性文件,保障了行政指导工作的有序开展。

  他们以大局、责任、发展、服务、和谐这"五种意识"为先导,不断创新服务举措,实践"柔性"执法。

  他们实行优质服务承诺制度,秉承 "不为企业设路障、多为企业做路标"的工作理念,制定了《优质服务承诺制度》和《行政许可服务承诺目录》,还按许可项目分别印制大量服务承诺折页,放置在所有服务窗口,方便群众取阅。

  从2010年起,平顶山市工商系统免收小微企业的各项登记和年检费用,并放宽实业有限公司的登记条件,为各类市场经营主体合法进入市场开辟"绿色通道",为服务平顶山市经济社会和谐发展,营造了优质营商环境。

  【"法治工作全局化、全局工作法治化"理念潜出】据孙国权介绍,2003年底,他刚到平顶山市卫东区分局履职,就碰到了相关执法人员被刑事追责,省级文明单位牌子被摘,管办脱钩(工商部门垂直上划)遗留问题较多等复杂局面,当时的工作是一团乱麻摸不着北,他意识到必须以法制引领各项工作,把法制工作放在全局工作中考量,把重大决策放在法制中去考量,才能有效把控执法行为,提升队伍素质,树立良好执法单位形象,经过他在卫东区9年锤炼,重新塑造出了卫东工商分局"全省工商系统政风行风建设先进单位"的崭新形象。

  2017年,身为平顶山市工商局副局长的孙国权,在一次跟河南省政府法制办领导的汇报中,无意识的总结出"法治工作全局化、全局工作法治化"理念,此提法一出,一下子被当时领导记住,并认可,汇入到了全省行政执法的文件里,融入到了行政执法单位的工作中。  

  仗法前行

  七部门融合才能下成一盘 拧成一股绳

  2019年元月份,随着机构改革的不断深入,工商、质监、食药监"三合一"整合,平顶山市市场监督管理局成立,随后又相继融入了物价监督、知识产权、盐业执法等职能,成为平顶山市政府负责市场监管综合执法的重要工作部门。

  该局认清职能定位,深化"法治工作全局化、全局工作法治化"理念,立足法律法规赋予市场监管部门的新职能,坚持运用法治思维和法治方式解决实际问题,在思想、人员、工作从整合到融合的过程中,着力夯实依法行政基础,持续规范执法行为,不断提高依法行政能力。

  【形成法治引领共识 锤炼高素质执法队伍】机构改革后,市场监管部门的监管执法任务更加繁重,据初步统计,我国现行270余部法律中有130余部法律规定了市场监管部门职责,约占一半;750余部行政法规中有210余部行政法规规定了市场监管部门职责,约占三分之一;此外还有310余部部门规章规定了市场监管部门职责。市场监管部门主要负责执行的法律多达20多部,行政法规达到60多部。同时,他们还承担着生产、流通、食品、餐饮、消费维权等全流程的监管,执法任务之重、监管领域之广,都是前所未有的,法治政府建设在此过程中起到了重要作用。

  面对复杂的形势和艰巨的任务,他们深深认识到法治工作对于负有市场监管和行政执法职责的市场监管部门,地位越来越重要,作用越来越突出,加强法治建设不仅是全面依法治国、建设法治政府的客观要求,也是推进职能到位、应对监管风险、提升执法权威的关键所在。

  基于这样的认识,平顶山市市场监督管理局进一步深化了"法治工作全局化,全局工作法治化"的理念,他们要求全局执法人员要站在推进法治机关建设的高度,支持推进改革,完善执法体制机制,尊重法律和市场主体依法经营自主权,充分并客观认识市场监管体制改革对行政执法工作的深刻影响。既不能因体制改革的影响,束缚手脚,造成失职渎职,也不能因循守旧,在未深入学习、透彻理解法律法规和相关政策的情况下,仍按过去不符合新形势、新任务、新要求的老经验、老办法开展执法工作,造成违规执法,损害当事人合法权益,影响执法机关和执法人员形象。

  "法治工作全局化,全局工作法治化"理念,不仅为该局开创法治建设的新格局奠定了坚实思想基础,也进一步加快了职能融合、人员融合、思想融合的进程,进而把工商、质监、食药、物价监督、知识产权、盐业执法等几条线拧成一股绳,把几张皮下成一盘棋,打造有凝聚力、有战斗力、有影响力的市场监管机构,为开创平顶山市市场监管新局面、服务经济社会发展提供坚强的队伍保障。

  为此他们建立了领导干部学法制度。把《宪法》《行政复议法》等法律列入领导班子党组中心组学习内容,保障每月至少1次集中学习,每年至少开展2次集体学法,切实增强领导班子和领导干部运用法治思维和法治方式的能力水平。

  为着实提升队伍执法能力,他们以会前学法、干部轮训、岗位培训、以案说法、领导带头学法等形式,推行文明执法、阳光执法、和谐执法。

  该局机关还专门开办了"市场监管大讲堂",在干部职工中坚持推行周四下午固定学习的法制培训模式。学法方式由"突击化"转向"日常化",同时,采取模拟办案、模拟听证、典型案例交流、"以会代训"等多种接近工作实际的培训方式,加大法律法规培训学习力度,加深对法规条文的理解,增强行政执法能力,逐步建立权责明确、行为规范、监督有效和保障有力的行政执法体制,有效提高了学习效果,增强了执法人员整体素质。

  一年来,他们重点学习了《宪法》《反不正当竞争法》《食品安全法》《行政处罚法》、新《商标法》、新《广告法》《特种设备安全法》及商事登记制度改革等相关法律法规30余部次,开展干部法律集中培训12次,参训人员400余人次,开展典型案件评查交流2次。

  【大刀阔斧 进行业务统合改革】机构合并后,在执法实践中很容易出现模糊和真空地带,仍需随着监管形势的变化不断厘清监管职能。该局依据现行有效法律、行政法规、规章,对授予县级工商、质监、食药监的行政执法权力(行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查)进行了全面清理,共清理行政权力671项,制订了《平顶山市市场监督管理局行政执法权责清单》。

  为有效解决执法依据、文书、程序等不统一的现实问题,他们建立了统一的市场监管法律法规数据库,统一了执法文书的编号、格式、制作标准和装订要求。不定期对行政许可、行政处罚案件、涉案财物管理、案件移送以及案件档案管理等方面的情况进行专项跟踪检查。

  为了强化消费者权益保护工作,他们将原来的12315、12331、12365、12358热线统一整合,统一文书、统一受理、统一办理、统一反馈,实现了"五线合一",实行了平台归口、并网处置"一体化"模式,同时运用"互联网+"处理,创新工作方式,使消费者、经营者、监管部门三方在线处理,切实让消费者足不出户实现维权。

  【升华服务型执法措施】该局大力推进登记制度便利化改革,先后实施完成了注册资本实缴改认缴、放宽住所登记、外资企业备案制度改革、下放登记管理权限、简易注销、"先照后证""多证合一"、企业登记全程电子化、"证照分离"等改革事项,积极推进"一网通办",实行"一次办妥"服务,让企业和群众办事像"网购"一样方便,实现了快入准营、网上可办、退出便利。

  他们积极推进"证照分离"改革。对国务院公布的第一批106项涉企行政审批事项分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式实施"证照分离"改革,直接取消审批2项 ,审批改为备案1项,实行事项告知承诺19 项,优化准入服务84 项,重点破解"办照容易办证难""准入不准营"等突出问题,实现"减证便民",进一步降低民营企业市场准入成本。

  该局依托银行网点多、渠道广、服务优的特点,通过"互联网+政务服务"的方式,将银行网点发展为创业开业登记的延伸窗口,提供企业开办的全程免费代办服务,推动实现"随时办、就近办、马上办、一次办"服务目标,全面提升了平顶山市企业开办营商环境。

  据统计,截止今年5月底,全市实有各类市场主体 248788户,其中私营企业54467 户,同比增长 23.10%;个体工商户 182592户,同比增长 13.61 %。个体私营市场主体数量占全市市场主体总量的95.3%。

  "力争把我局建设成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的行政管理和执法部门,实现市场监管工作管理体系和治理能力现代化。"孙国权在2019年度法治建设工作总结中说。(河南经济报记者 吉娜)


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